Justificação administrativa no INSS: como pedir e quem pode ser testemunha

Como pedir e quem pode ser testemunha.

Melina Velho de Aguiar em 05/10/2026

Justificação administrativa no INSS: como pedir e quem pode ser testemunha

Como pedir a justificação administrativa no INSS, que documento levar, quem pode e quem não pode ser testemunha, e o que muda quando o caso vai à Justiça.

A justificação administrativa (JA) é a ouvida de testemunhas feita pelo próprio INSS para completar uma prova que está fraca ou incompleta: um emprego sem carteira, um período na roça, uma união estável (Decreto 3.048/1999, art. 142). Ela não tem custo (art. 149) e não anda sozinha: vai dentro do pedido de benefício ou do pedido de acerto do CNIS (art. 142, § 2º). Para o INSS abrir a JA é preciso ter pelo menos um documento da época do fato, e as testemunhas são de 2 a 6 pessoas, que não podem ser parentes próximos nem menores de 16 anos (arts. 145 e 146).

Para que serve

A JA supre a falta ou a insuficiência de um documento, ou prova um fato que interessa ao segurado ou ao dependente (Decreto 3.048/1999, art. 142). Pela IN PRES/INSS 128/2022, art. 568, na redação da IN PRES/INSS 141/2022, ela serve para provar:

tempo de serviço (vínculo que não está no CNIS, atividade rural, período sem registro);
dependência econômica, para pensão por morte ou auxílio-reclusão;
união estável;
atividade especial, quando a empresa foi extinta e não há formulário (Portaria DIRBEN/INSS 993/2022, art. 81);
exclusão de um dependente em favor de outro (art. 82 da mesma Portaria);
outra relação que não se prove por registro público.

Ela também pode confirmar identidade e parentesco, mas só como exceção, quando os dados dos documentos não batem com a pessoa (Portaria 993/2022, art. 79, § 3º).

A JA não serve para provar o que depende de registro público, como casamento, idade e óbito, nem ato para o qual a lei exige forma especial (Decreto 3.048/1999, art. 142, § 1º; IN 128/2022, art. 568, § 1º, II). Quem precisa corrigir uma certidão vai ao cartório ou à Justiça.

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A regra das testemunhas: precisa de documento

Testemunha sozinha não prova tempo de serviço no INSS nem na Justiça. A lei exige "início de prova material contemporânea dos fatos" e não admite prova exclusivamente testemunhal, salvo força maior ou caso fortuito (Lei 8.213/1991, art. 55, § 3º, na redação da Lei 13.846/2019). A mesma regra vale para a união estável e a dependência econômica, com um limite de data: o documento tem de ter sido produzido nos 24 meses anteriores ao óbito ou à prisão do segurado (art. 16, § 5º).

O Decreto 3.048/1999 repete a regra para a JA e para a justificação judicial (art. 143) e só deixa processar a JA quando ela servir para confirmar um início de prova material que torne plausível o que se quer provar (art. 151).

O que conta como início de prova material, pelas normas do INSS:

Documento da época do fato e em nome de quem pede (Portaria 993/2022, art. 79, § 1º). O documento vale só para a pessoa nele indicada (Decreto 3.048/1999, art. 142, § 4º).
Para incluir tempo no CNIS, um documento do começo e outro do fim do período; um documento só prova o ano a que se refere, salvo nos casos em que a norma pede uma prova para cada metade da carência (IN 128/2022, art. 571, III e IV).
Para provar trabalho numa empresa, prova oficial de que ela existia no período, como certidão da prefeitura, da Junta Comercial ou da Secretaria da Fazenda, se o INSS não conseguir conferir nos próprios sistemas (IN 128/2022, art. 571, §§ 1º e 2º).
Laudo grafotécnico, se feito por perito habilitado e acompanhado dos documentos originais (IN 128/2022, art. 571, § 3º; Portaria 993/2022, art. 80).

Força maior ou caso fortuito dispensa o documento. É o incêndio, a inundação ou o desmoronamento que atingiu a empresa, desde que o fato seja provado por boletim de ocorrência da época ou por documentos contemporâneos, e que a atividade da empresa combine com a profissão alegada (Decreto 3.048/1999, art. 143, §§ 1º e 2º; IN 128/2022, art. 568, §§ 2º e 3º).

No tempo rural, o STJ fixou em recurso repetitivo três pontos. A prova exclusivamente testemunhal não basta (Súmula 149, Tema 297). O boia-fria também precisa de início de prova material, mas o documento pode cobrir só parte do período se testemunhas idôneas confirmarem o resto (Tema 554). E o tempo anterior ao documento mais antigo pode ser reconhecido com prova testemunhal convincente, colhida sob contraditório (Tema 638, que deu origem à Súmula 577). A página sobre tempo rural na aposentadoria traz a lista de documentos do trabalhador rural.

Roteiro do pedido de JA

O passo a passo abaixo segue o rito interno do INSS, que está na Portaria DIRBEN/INSS 993/2022, arts. 78 a 102. É norma do próprio INSS, não lei.

Faça o pedido principal. A JA não tramita como processo próprio (Decreto 3.048/1999, art. 142, § 2º). Ela vai dentro do pedido de aposentadoria, pensão ou outro benefício, ou do pedido de acerto de vínculos no CNIS, feito no Meu INSS, pelo telefone 135 ou numa agência.
Junte todos os documentos já no pedido. A IN 128/2022 põe isso como obrigação de quem pede (art. 566, § 6º). Documento entregue só depois da decisão, num pedido de revisão ou num recurso, faz o pagamento contar da data em que ele foi entregue (art. 566, §§ 7º e 8º).
Anexe o requerimento de JA. Ele expõe, "clara e minuciosamente", os fatos que se quer provar e indica de 2 a 6 testemunhas (Decreto 3.048/1999, art. 145; IN 128/2022, art. 570). Escreva o período com dia, mês e ano, o nome da empresa ou do imóvel rural, a função e o que cada testemunha viu. Se faltar algum dado, o INSS deve abrir exigência com prazo de até 30 dias para completar (Portaria 993/2022, art. 83, parágrafo único).
Espere a autorização. O servidor confere se há início de prova material. Se não houver, ele nega o processamento por despacho fundamentado e informa o prazo de recurso. Se houver, ele indica qual documento aceitou e o período autorizado, de data a data (Portaria 993/2022, art. 86).
Avise as testemunhas. O INSS comunica ao segurado o local, a data e a hora, mas não intima as testemunhas: quem pediu a JA é quem as avisa (Portaria 993/2022, art. 89). A testemunha que mora longe pode ser ouvida na agência mais perto da casa dela, se o segurado pedir (art. 84).
A ouvida. Cada testemunha é ouvida em separado, é informada do que se quer provar e é advertida das penas de falsidade e falso testemunho (arts. 299 e 342 do Código Penal). O depoimento é gravado em áudio e vídeo ou, se isso não for possível, registrado por escrito. O segurado e o advogado podem assistir e, ao fim de cada depoimento, sugerir perguntas ao servidor, que as faz ou recusa se forem impertinentes. A presença do segurado não é obrigatória (Portaria 993/2022, arts. 90 e 91).
O parecer. O servidor diz se a JA foi eficaz, no todo ou em parte, e separa o que reconheceu do que não reconheceu (Portaria 993/2022, art. 93). A análise do pedido principal continua com esse resultado (art. 95).

Depois do parecer:

Não cabe recurso só contra a decisão que considera a JA eficaz ou ineficaz (Decreto 3.048/1999, art. 147; Portaria 993/2022, art. 96). O recurso é contra a decisão do pedido de benefício: veja recurso administrativo no INSS.
Não se ouve de novo a testemunha nem se abre outra JA sobre o mesmo objeto já julgado no mérito (Portaria 993/2022, art. 101).
Documento novo que amplie o período, apresentado depois, pode entrar por termo aditivo (art. 100).
Se a JA mostrar que o trabalho existiu, mas sem vínculo de emprego, o INSS reconhece a filiação na categoria certa e cobra as contribuições quando for o caso (art. 99; Decreto 3.048/1999, art. 143, § 4º, para o doméstico e o contribuinte individual).

A página do INSS sobre a JA no gov.br, atualizada pela última vez em 23/11/2020, ainda fala em "no mínimo três" testemunhas. O Decreto 3.048/1999, art. 145, na redação do Decreto 10.410/2020, e a IN 128/2022, art. 570, pedem no mínimo duas. Indicar três ou mais atende às duas versões.

Quem pode ser testemunha: quadro

No INSS, a lista de impedidos está no Decreto 3.048/1999, art. 146, e na IN 128/2022, art. 570, parágrafo único. A Portaria 993/2022, art. 85, detalha a lista com exemplos e acrescenta outros casos, como o do próprio segurado; dois deles (incisos VI e VII) repetem impedimentos que o Decreto 10.410/2020 revogou do art. 146. Na Justiça vale o CPC, art. 447.

Pessoa	No INSS (JA)	Na Justiça
Menor de 16 anos	Não pode (Decreto 3.048, art. 146, III)	Incapaz; o juiz pode ouvir se for necessário, sem compromisso (CPC, art. 447, §§ 1º, III, 4º e 5º)
Cônjuge ou companheiro	Não pode (art. 146, IV)	Impedido, com exceções do § 2º, I (CPC, art. 447)
Pais, avós, filhos, netos	Não podem (art. 146, IV; Portaria 993, art. 85, IV)	Impedidos (CPC, art. 447, § 2º, I)
Irmão, tio, sobrinho, cunhado, genro, nora	Não podem: colaterais até o 3º grau e afins (art. 146, IV; Portaria 993, art. 85, V)	Impedidos (CPC, art. 447, § 2º, I)
Primo	A norma não impede: pela contagem do Código Civil, art. 1.594, primo é parente de 4º grau	Não está entre os impedidos do art. 447
Vizinho, colega de trabalho	Pode, se souber dos fatos	Pode
Amigo íntimo	A norma do INSS não impede	Suspeito; o juiz pode ouvir como informante (CPC, art. 447, §§ 3º, I, 4º e 5º)
Quem tem interesse no resultado	A norma do INSS não trata	Suspeito (CPC, art. 447, § 3º, II)
O próprio segurado, ou quem age em nome dele (tutor, curador)	Não pode (Portaria 993, art. 85, I e III)	Impedido (CPC, art. 447, § 2º, II e III)
Quem, por enfermidade ou deficiência mental ou intelectual, não podia entender os fatos na época, ou não consegue relatá-los agora	A Portaria 993, art. 85, VI, impede; o Decreto 3.048 revogou em 2020 o impedimento equivalente (art. 146, I) e a IN 128, art. 570, não o repete	Incapaz (CPC, art. 447, § 1º, II)
Cego ou surdo, quando o fato dependia do sentido que falta	A Portaria 993, art. 85, VII, impede; o Decreto 3.048 revogou em 2020 esse impedimento (art. 146, II) e garante à pessoa com deficiência testemunhar em igualdade (art. 146, parágrafo único)	Incapaz (CPC, art. 447, § 1º, IV)
Pessoa com deficiência, nos demais casos	Pode, em igualdade com as outras, com recursos de tecnologia assistiva (Decreto 3.048, art. 146, parágrafo único)	Pode

A testemunha que depõe no INSS responde por declaração falsa (Decreto 3.048/1999, art. 150, que remete ao art. 299 do Código Penal).

Quantas testemunhas

Onde	Quantas	Norma
INSS (justificação administrativa)	De 2 a 6	Decreto 3.048/1999, art. 145; IN 128/2022, art. 570
Juizado Especial Federal	Até 3 por parte	Lei 9.099/1995, art. 34, aplicada pela Lei 10.259/2001, art. 1º
Vara federal ou estadual (CPC)	Até 10, com no máximo 3 por fato; o juiz pode limitar	CPC, art. 357, §§ 6º e 7º

Testemunhas na Justiça

A ação contra o INSS começa depois de um pedido administrativo. O STJ decidiu no Tema 1.124 (julgado em 08/10/2025, ainda sem trânsito em julgado) que a ação deve levar à Justiça os mesmos fatos e as mesmas provas do pedido ao INSS. Documento ou fato novo pede novo requerimento administrativo, salvo documento que só reforce prova que o juiz já considere suficiente. Se o pedido estava apto mas incompleto e o INSS não deu chance de completar a prova, por carta de exigência ou outro meio, a ação pode seguir, e o juiz pode fixar o início do benefício na data do pedido administrativo se os requisitos já estavam cumpridos. Daí a razão de pedir a JA ainda no INSS. O caminho do processo está em processo judicial previdenciário.

O que muda para as testemunhas em juízo:

O rol de testemunhas vai no prazo que o juiz fixar, de até 15 dias, depois que ele manda produzir a prova, com nome, profissão, estado civil, idade, CPF, identidade e endereço, sempre que possível (CPC, arts. 357, § 4º, e 450).
No Juizado Especial, as testemunhas vão à audiência levadas pela parte ou intimadas, se o pedido de intimação for feito pelo menos 5 dias antes (Lei 9.099/1995, art. 34, § 1º). Na vara comum, o advogado intima por carta com aviso de recebimento, ou a parte se compromete a levar a testemunha (CPC, art. 455).
A testemunha presta compromisso de dizer a verdade (CPC, art. 458) e pode ser contraditada por incapacidade, impedimento (como o parentesco) ou suspeição (como o interesse na causa) (art. 457, § 1º).
Quem tem carteira assinada não perde salário nem tempo de serviço por depor, porque o depoimento em juízo é serviço público (CPC, art. 463). A testemunha pode pedir o reembolso das despesas para comparecer (art. 462).
A justificação judicial homologada pelo INSS dispensa a JA para o mesmo fim, desde que haja início de prova material (Decreto 3.048/1999, art. 144; IN 128/2022, art. 572).
Na ação de benefício rural, se a petição inicial não traz início de prova material, o processo é extinto sem julgamento do mérito, e o segurado pode entrar de novo quando reunir os documentos (STJ, Tema 629).

Situações em que a JA aparece

Tempo rural: documento da época em nome do segurado mais as testemunhas, com as regras do STJ citadas acima. Veja tempo rural na aposentadoria e aposentadoria rural e híbrida.
Emprego sem carteira ou fora do CNIS: documento com o nome da empresa e prova de que ela existia (IN 128/2022, art. 571, I, §§ 1º e 2º). Veja trabalho sem registro e CNIS e certidão de tempo de contribuição.
União estável na pensão por morte: documento produzido nos 24 meses anteriores ao óbito (Lei 8.213/1991, art. 16, § 5º). Veja união estável e pensão por morte.
Atividade especial em empresa extinta: para enquadramento por categoria profissional até 28/04/1995, documentos que mostrem a função; para agente nocivo, o laudo técnico da época ou declaração da empresa de que o ambiente não mudou, e nesse caso a JA passa pela perícia médica do INSS (Portaria 993/2022, art. 81, II e § 2º). A extinção da empresa se prova com a baixa no CNPJ ou no órgão de registro (art. 81, § 1º). Veja aposentadoria especial.

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Perguntas frequentes

O que é justificação administrativa no INSS? É a ouvida de testemunhas pelo INSS para completar a prova de um fato, como tempo de serviço, união estável ou dependência econômica. Ela é feita dentro do pedido de benefício ou de acerto do CNIS, não tem custo e exige um documento da época do fato (Decreto 3.048/1999, arts. 142, 149 e 151).

Quantas testemunhas preciso levar ao INSS? De 2 a 6 (Decreto 3.048/1999, art. 145; IN 128/2022, art. 570). A página do INSS no gov.br ainda fala em três como mínimo; indicar três atende às duas versões.

Parente pode ser testemunha no INSS? Cônjuge, companheiro, pais, avós, filhos, netos, irmãos, tios, sobrinhos, cunhados, genro e nora não podem (Decreto 3.048/1999, art. 146, IV; Portaria DIRBEN/INSS 993/2022, art. 85). O primo, parente de 4º grau pela contagem do Código Civil (art. 1.594), não está na lista de impedidos.

Dá para provar tempo de serviço só com testemunhas? Pela lei, não, salvo força maior ou caso fortuito, como incêndio ou inundação que atingiu a empresa, provados por registro da época (Lei 8.213/1991, art. 55, § 3º; Decreto 3.048/1999, art. 143, §§ 1º e 2º). As testemunhas confirmam o que um documento da época indica.

O INSS chama as testemunhas? Não. O INSS informa o segurado da data e do local, e é ele quem avisa as testemunhas (Portaria DIRBEN/INSS 993/2022, art. 89, § 1º).

Posso recorrer se o INSS achar a JA ineficaz? Não cabe recurso contra essa decisão isolada (Decreto 3.048/1999, art. 147). O recurso é contra a decisão final do pedido de benefício, que levou em conta a JA. Se o INSS se recusou a abrir a JA por falta de documento, a Portaria 993/2022, art. 86, I, manda informar o prazo de recurso.

A testemunha perde o dia de trabalho? No processo judicial, quem tem carteira assinada não perde salário nem tempo de serviço por depor (CPC, art. 463). Para a ouvida no INSS, as normas lidas para esta página não tratam do assunto.

Fontes

Lei 8.213/1991, arts. 16, § 5º; 55, § 3º (redação da Lei 13.846/2019); e 108.
Decreto 3.048/1999, arts. 142 a 151 (redação do Decreto 10.410/2020 nos arts. 142 a 146 e 151).
Instrução Normativa PRES/INSS 128/2022, arts. 566, §§ 6º a 8º; 567; 568 (redação da IN PRES/INSS 141/2022); 569 a 572.
Portaria DIRBEN/INSS 993/2022 (processo administrativo previdenciário), arts. 78 a 102 (com as alterações da Portaria DIRBEN/INSS 1.081/2022).
Código de Processo Civil (Lei 13.105/2015), arts. 357, §§ 4º, 6º e 7º; 447; 450; 455; 457; 458; 462; 463.
Lei 9.099/1995, art. 34; Lei 10.259/2001, art. 1º.
Código Civil (Lei 10.406/2002), arts. 1.592, 1.594 e 1.595.
Superior Tribunal de Justiça, recursos repetitivos: Tema 297 (REsp 1.133.863, Súmula 149); Tema 554 (REsp 1.321.493); Tema 629 (REsp 1.352.721); Tema 638 (REsp 1.348.633, Súmula 577); Tema 1.124 (REsp 1.913.152, 1.905.830 e 1.912.784, julgado em 08/10/2025).
INSS, página "Justificação Administrativa" no gov.br (atualizada em 23/11/2020).